Во вторник на пленарном заседании областного парламента неожиданно для всех был внесён и принят документ, который ликвидировал астраханское представительство в Москве и агентство связи и массовых коммуникаций области, а также сократить число зампредов. Поправка поступила от врио губернатора Сергея Морозова, презентовала законопроект полпред губернатора Виктория Гурьянова. И среди депутатского корпуса, и затем в комментариях на "ПУНКТ-А" прозвучали вопросы: а имеет ли врио губернатора полномочия на такие реформы? И зачем это понадобилось? Мы постарались ответить на эти вопросы.
Зачем закрыли агентство связи?
Сразу стоит отметить, что в целом решение упразднить агентство и представительство смотрится логично. Судьбы обоих подразделений давно висели на волоске.
Слухи об упразднении Агентства связи и массовых коммуникаций начали ходить в октябре прошлого года, когда с поста руководителя агентства ушла
Марина Зайцева. Она возглавляла ведомство с самого его основания, то есть с 2005 года. Дело в том, что набор полномочий Агентства представлял собой довольно пестрый конгломерат:
Это взаимодействие областного руководства со связистами ("Почта России", "Ростелеком", радиочастоты и т.п.);
Также в ведении агентства был проект по внедрению региональной навигационно-информационной системы на базе ГЛОНАСС;
Также агентство выступало редактором новостной ленты портала Astrobl.ru в части сбора релизов со всех министерских пресс-служб и их размещения;
Наконец, подведомственное Агентству автономное бюджетное учреждение "Центр информационной компетенции" решало множество вопросов по взаимодействию с астраханскими независимыми и государственными медиа;
Помимо этого, агентство издавало книги, в основном по краеведческой тематике (и местами весьма неплохие, их дарили высоким гостям региона).
Вроде бы задач много, но практически все они "запараллелены" с другими структурами - в первую очередь, минпромом и администрацией губернатора. Не удивительно, что у наблюдателей складывалось ощущение, что структура создана и поддерживается ради одной цели. Точнее - ради одного человека. Так оно в итоге и оказалось. С уходом Марины Зайцевой набор полномочий быстро начал расползаться. Проект по внедрению ГЛОНАСС на общественном транспорте передали дочернему предприятию минпрома. Часть функций, связанных с информационной политикой региона, уже перекочевала в администрацию губернатора... Так что, вчера Сергей Морозов довел этот процесс до логического финала. Связью будет заниматься минпром, массовыми коммуникациями - администрация губернатора. Как оно, наверное, и должно было быть изначально.
Разве что не совсем понятно, кто будет книги издавать... Но, думается, с этим "краеугольным камнем астраханской политики" как-нибудь разберутся. Все равно так уж получилось, что ранее изданные книжки теперь дарить гостям региона как-то не с руки: там почти везде на форзаце красуется портрет Александра Жилкина.
Зачем ликвидировали представительство в Москве?
С упразднением «филиала» Астраханской области в Москве дела обстояли куда интереснее. Впервые вопрос о закрытии представительства поднимали летом 2017 года. Мы тогда подробно рассказывали о данном исполнительном органе власти и гадали, на кого же в этом случае лягут многочисленные организационные функции.
Но произошло странное: хотя ликвидацию ведомства согласовали в профильном комитете, во время заседания облдумы полпред
Виктория Гурьянова этот вопрос отозвала, сославшись на то, что он не проработан и не все формальности соблюдены. Упразднить астраханский «филиал» должны были осенью 2017 года, но в итоге о нём благополучно забыли и не вспоминали до марта 2019-го.
Чем же помешали две структуры? Как говорится в пояснительной записке, упразднение
проводится с целью сэкономить на госслужащих, правда, какова «цена вопроса», осталось неизвестным. На вопрос лидера фракции ЛДПР
Тимофея Щербакова, сколько в итоге сэкономит бюджет, Виктория Гурьянова затруднилась ответить. Зато сообщила, почему два исполнительных органа власти исключаются из перечня таковых:
- С учётом анализа полномочий, определённых федеральным законодательством, предлагается органы исполнительной власти, выполняющие непрофильные функции, не подтверждённые юридическими нормами, исключить из системы органов исполнительной власти региона.
Поскольку на слух вся эта вереница юридических терминов воспринималась тяжело, спикер ДАО
Игорь Мартынов попросил Викторию Валентиновну простым языком объяснить, какие поправки предлагается принять депутатам. И Гурьянова пояснила: из системы исполнительных органов госвласти два агентства надо исключить, потому что
«правомочия для существования этих самостоятельных ИОГВ в федеральном законе не предусмотрены». Проще говоря, эти структуры в региональной власти необязательны. Явно ожидая вопроса о том, почему же 14 лет эти правомочия были, Гурьянова сразу заметила, что любой закон живой, в него вносятся изменения, и какие-то функции у субъектов появляются, а какие-то, наоборот, пропадают.
Между «можно» и «нельзя»
Пока депутаты переваривали выражение про «правомочия самостоятельных органов исполнительной власти», Виктория Гурьянова сообщила, что предлагается также
оптимизировать структуру правительства Астраханской области, сократив число зампредов правительства с 8 человек до 3-х.
И вот тут наметилась интрига.
Вся соль ситуации в том, что за час до этого полпред, отвечая эсеру Сергею Варжину о полномочиях врио, сообщила
ЧЕТЫРЕ «нельзя» для Сергея Морозова. Со слов Гурьяновой, как временно исполняющий обязанности губернатора Морозов НЕ МОЖЕТ:
1. распускать облдуму,
2. менять устав области,
3. менять структуру исполнительных органов государственной власти,
4. формировать правительство.
Наверняка для большинства далёких от юриспруденции людей непонятно, как можно упразднить сразу два органа госвласти и переписать должности пяти министрам - и при этом заявлять, что "врио губернатора не имеет права менять структуру и формировать правительство". На взгляд обывателя - тут попахивает двойными стандартами, если не раздвоением личности.
Либерал-демократ Тимофей Щербаков первым задал этот вопрос вслух: мол, не противоречат ли поправки Уставу Астраханской области?
Виктория Гурьянова деликатно заметила, что, видимо, коллеги невнимательно её слушали, и пояснила:
вносятся изменения в СИСТЕМУ исполнительных органов власти, а не в их СТРУКТУРУ. Это п. 5. ст. 23 Устава, который в число запретов не попадает. Кроме того, утверждала Виктория Валентиновна, Сергей Морозов также имеет право вносить изменения в структуру правительства, и это тоже не противоречит Уставу.
Честно сказать, с первого раза разобраться с хитрой системой правовых тонкостей у нас не получилось. Не берёмся утверждать, что и у депутатов, которые увидели законопроект впервые, пазл сложился, но парламентарии решили поверить Виктории Гурьяновой на слово и приняли поправки. Но осадочек остался…
Буква закона
Дабы не было никаких недопониманий, мы обратились к основополагающим документам:
Уставу Астраханской области (это, по сути, наша региональная "конституция"),
Закону о правительстве АО и
Закону о системе исполнительных органов государственной власти региона.
Что касается «запрещённых» полномочий врио, то по Уставу всё один в один соответствует словам Виктории Валентиновны:
Обратите внимание на пункты 5 и 6:
Пятый пункт сообщает, что губернатор "определяет
СИСТЕМУ исполнительных органов госвласти" - и
врио губернатора это делать не запрещено.
А вот шестой пункт гласит, что губернатор "определяет
СТРУКТУРУ исполнительных органов" - и
для временно исполняющего это табу.
Система vs. Структура
Осталось только разобраться, чем же один термин отличается от другого. Одни источники говорят о тождественности данных терминов. Другие напирают на то, что
система описывает общие контуры, тогда как
структура дает конкретные перечни и списки, детали. Впрочем, есть и авторы, которые приводят ровно противоположные трактовки: структура дает общую картину, а система расставляет нюансы.
Если попробовать отыскать метафору, то получается следующая картина. Допустим, вы сварили большую кастрюлю борща и решили поставить ее в холодильник. Но полки стоят узко и кастрюля не помещается. Вы могли бы перевесить полки - но вам это запрещено, потому что менять "структуру" нельзя. Зато вам можно выбросить холодильник из окна. Ломаем систему!
Согласно региональному законодательству система исполнительных органов госвласти до принятия последних поправок выглядела так:
1. Правительство Астраханской области.
2. Министерства Астраханской области:
1) министерство здравоохранения Астраханской области;
2) министерство культуры и туризма Астраханской области;
3) министерство международных и внешнеэкономических связей Астраханской области;
4) министерство образования и науки Астраханской области;
5) министерство промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области;
6) министерство сельского хозяйства и рыбной промышленности Астраханской области;
7) министерство социального развития и труда Астраханской области;
8) министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области;
9) министерство физической культуры и спорта Астраханской области;
10) министерство финансов Астраханской области;
11) министерство экономического развития Астраханской области.
3. Агентства Астраханской области:
1) агентство по делам архивов Астраханской области;
2) агентство по делам молодежи Астраханской области;
3) агентство по занятости населения Астраханской области;
4) агентство по организации деятельности мировых судей Астраханской области;
5) агентство по управлению государственным имуществом Астраханской области;
6) агентство связи и массовых коммуникаций Астраханской области;
7) представительство Губернатора Астраханской области при Правительстве Российской Федерации (агентство Астраханской области);
8) управление делами Губернатора Астраханской области (агентство Астраханской области);
9) агентство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Астраханской области.
4. Службы Астраханской области:
1) служба ветеринарии Астраханской области;
2) служба государственного технического надзора Астраханской области;
3) служба жилищного надзора Астраханской области;
4) служба записи актов гражданского состояния Астраханской области;
5) служба безопасности и противодействия коррупции Астраханской области;
6) служба по тарифам Астраханской области;
7) служба природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области;
8) служба строительного надзора Астраханской области;
9) служба государственной охраны объектов культурного наследия Астраханской области.
5. Администрация Губернатора Астраханской области.
Раз менять эту систему можно, то врио губернатора имеет полное право исключить или добавить сюда любой элемент.
Так что агентство связи и представительство вполне законно покинули этот список.
А что с зампредами?
Не так всё просто с правительством области. Как уже говорилось, по Уставу (пункт 6 ст. 23) врио НЕ МОЖЕТ менять структуру исполнительных органов, а правительство - это высший исполнительный орган государственной власти Астраханской области. Значит запрет вносить структурные изменения относится к кабинету министров. Однако есть немаловажный аспект: эта самая структура определяется областным Законом «О Правительстве АО», поправки в который принимаются Думой, а не единолично губернатором. При такой трактовке врио Устав не нарушал: вроде как последнее слово за думцами - на них и вся ответственность.
Правда, тут возникает вопрос: а мог ли вообще Сергей Морозов
инициировать такие изменения в кабмине? То есть является ли факт внесения в Думу законопроекта несоблюдением Устава в части полномочий врио? Скорее всего мог, поскольку в Уставе указано, что он не вправе вносить лишь предложения по изменениям в сам Устав. Другое дело, что, трактовать пункт об определении структуры тоже можно по-разному. Например, отнести инициативу сократить число зампредов к превышению полномочий врио и заартачиться, предложив менять закон после выборов в сентябре. Как следствие, законопроект был бы отклонён. Однако, кроме лидера ЛДПР, никто из депутатов публично не усомнился в правомочности действий врио, и все проголосовали за поправки.
*******************
P. S. :
Примечательно, что администрация губернатора также является исполнительным органом госвласти, а значит, подписывать документы, меняющие её структурные подразделения, врио тоже не может. Это же относится абсолютно ко всем министерствам и ведомствам. В отличие от структуры правительства, изменения в этих ведомствах не принимаются Думой.
P. P. S. :
Есть и ещё один момент. Собственно структура исполнительных органов власти определяется постановлением губернатора АО. Документ утверждает иерархию ИОГВ, то есть расписывает, какие ведомства кому подчиняются. Если читать Устав области дословно, то
пункт 6 относится только к этому постановлению. Поэтому Виктория Гурьянова и утверждала, что, дескать, структура правительства и структура исполнительных органов власти - разные вещи. Наверное, точку в этом вопросе может поставить лишь суд, а поскольку такой судебной практики у нас ещё не было, искать ответ бесполезно - можно впасть в казуистику.
Возможно, причина разногласий кроется в самом Уставе АО. Во многих субъектах врио не разрешается только менять Устав и распускать Думу. В нашем же случае перечень запретов шире, но не включает в себя определение "системы" и "структуры" ИОГВ. Это и рождает противоречия.
Получается, что элементы можно убирать или вносить, но переподчинять их нельзя, что само по себе странно. Впрочем, Устав принимался давно - во времена, когда факт столь длительного периода власти врио губернатора был практически невозможным.